Zapobieganie korupcji w zamówieniach publicznych – relacja z seminarium

Małgorzata Ronatowicz
Małgorzata Ronatowicz Starszy Konsultant
kontakt

28 stycznia 2020 r. w siedzibie Fundacji Batorego odbyło się seminarium pt. Zapobieganie korupcji w zamówieniach publicznych. Spotkanie było elementem działań związanych z Paktem uczciwości. Prawnicy, przedstawiciele zamawiających, wykonawców oraz organizacji społecznych wskazywali jak rozpoznać nadużycia w zamówieniach, jak ich unikać oraz które obszary związane są ze szczególnym ryzkiem. Podczas seminarium, przedstawicielka Transparency International z Bułgarii dzieliła się doświadczeniami swojego kraju.

Spotkanie otworzył Grzegorz Makowski z forumIdei Fundacji Batorego, który z ramienia fundacji kieruje projektem Pakt uczciwości. O długoletniej inicjatywie społecznego monitorowania zamówień publicznych w ramach europejskiego projektu Integrity Pact pisaliśmy już na naszym blogu. Wykład wprowadzający adwokata Pawła Pogorzelskiego z Clifford Chance dotyczył ryzyk korupcyjnych w trakcie realizacji zamówienia i możliwości podjęcia działań prewencyjnych.

Zamówienia publiczne – być lub nie być wielu przedsiębiorstw

Powołując się na liczby (wartość zamówień publicznych w 2018 r. wyniosła 202 mld PLN) oraz skalę, (co stanowiło 10% PKB Polski w 2018) mecenas Pogorzelski podkreślał, że zamówienia publiczne są jedną z podstawowych form udziału instytucji publicznych w gospodarce. Jest to również przeważająca forma prowadzenia działalności gospodarczej wielu polskich przedsiębiorstw. Dla co czwartego przedsiębiorstwa zamówienia publiczne stanowią 50% całkowitych przychodów. Wielkość rynku zamówień publicznych oraz fakt, że działalność wielu firm jest uzależniona od uzyskiwania zamówień powoduje zwiększenie ryzyka korupcji w zamówieniach publicznych. Z badań zleconych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych OLAF wynika, że w Polsce nawet jeden na pięć przetargów zagrożonych jest ryzykiem bycia „ustawionym”. Unia Europejska może tracić nawet pięć mld EURO rocznie w związku z korupcją w tym zakresie. Mowa, więc o ogromnych kwotach i ogromnej skali.

Przywołany został opublikowany niedawno przez Transparency International Indeks Percepcji Korupcji za 2019, w którym Polska spadła i wróciła do pozycji zajmowanej w 2012 roku. O rankingu pisaliśmy również na naszym blogu.

Wśród najczęstszych form korupcji w zamówieniach publicznych wskazane zostały m.in. łapownictwo, handel wpływami, utrudnianie przetargu, nadużycie pozycji oraz poświadczenie nieprawdy. Poza polskimi prawnymi podstawami odpowiedzialności, wiele podmiotów dopuszczających się działań korupcyjnych zostaje pociągniętych do odpowiedzialności na podstawie zagranicznych przepisów korupcyjnych. Eksterytorialny zasięg takich aktów prawnych jak FCPA, UK Anti-Bribery Act czy Sapin II pozwala na nałożenie na spółkę kary w związku z przetargiem, który odbywa się w Polsce.

Jakie działania mogą podjąć podmioty w celu przeciwdziałania korupcji? Jako systemowo istotne w działaniach prewencyjnych wskazano:

– wdrożenie systemu compliance przeciwdziałającego korupcji, w tym korupcji w zamówieniach publicznych,

– posiadanie systemu raportowania i kanałów zgłaszania nadużyć.

Oba systemy mogą być zaprojektowane zarówno przez wykonawcę jak i zamawiającego.

W Polsce w ostatnim czasie podejmowano próby wprowadzenia ustawowych regulacji w zakresie compliance. Projekty ustawy o jawności życia publicznego czy nowelizacji ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych miały wprowadzić obowiązek wdrożenia systemu zarządzania zgodnością czy urealnić odpowiedzialność za nieprawidłowości w spółkach. W obydwu przypadkach nie zakończono prac legislacyjnych.

Jak zapobiegać najczęściej występującym nadużyciom

Podczas panelu dyskusyjnego zaproszeni eksperci wskazywali, w jakich obszarach zamówień publicznych najczęściej pojawiają się nadużycia oraz jak temu zapobiegać.

Korupcja w zamówieniach publicznych występuje na każdym etapie – w fazie:

– przygotowania zamówienia publicznego,

– przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia,

– jego wykonania.

Na każdym z etapów, brak transparentności i przejrzystości może prowadzić do nadużyć.

I tak w fazie przygotowania zamówienia, korupcjogenne mogą być zarówno zbyt szerokie kryteria wyboru wykonawcy, jak i zbyt wąskie, potencjalnie rozpisane pod konkretną firmę. Tu także łatwo o manipulację procedurami (np. dzielenie zamówień na mniejsze w celu ominięcia progów z PZP) i o zmowy cenowe. Istotne są także mechanizmy wykrywania i przeciwdziałania konfliktowi interesów.

W postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego nieprawidłowości występują z powodu nierzetelnej oceny warunków udziału w postepowaniu czy braku realnych kryteriów pozacenowych. 90% zamówień zawiera kryteria pozacenowe, jednak nie są one miarodajne – np. wszyscy oferenci podają maksymalne terminy gwarancji, więc w praktyce rozstrzygająca jest nadal cena. Z drugiej strony, wiele postępowań cechuje niska konkurencyjność – zamówienia publiczne w Polsce borykają się ze zjawiskiem jedno ofertowości.

Na etapie wykonania zamówienia publicznego największe ryzyko nieprawidłowości związane jest ze zbyt szeroką interpretacją klauzul generalnych w umowach i omijanie przepisów o publikacji zmian w umowie pomiędzy zamawiającym a wykonawcą. W efekcie, umowa z wykonawcą zostaje zmodyfikowana, a jej nowe brzmienie nie jest podawane do publicznej wiadomości. Jednym z najbardziej dotkliwych nadużyć związanych z wykonaniem zamówienia jest stosowanie materiałów niezgodnych z zamówieniem (o zmienionych parametrach) oraz obniżenie jakości realizowanych prac.

Eksperci zgodnie podkreślali, że im wyższa przejrzystość procedur i obecność mechanizmów raportowania, tym niższa skala korupcji w zamówieniach publicznych. Temu również służy społeczny monitoring w ramach Paktu uczciwości – świadomość, że „ktoś patrzy”, również działa odstraszająco.

Perspektywa Bułgarii

O bułgarskich doświadczeniach z Integrity Pact opowiadała przedstawicielka Transparency International, Michaela Rajkova. Ekspertka wskazała, iż nieprawidłowości w obszarze zamówień publicznych w Bułgarii wynikają głównie z:

– niegospodarności organów publicznych,

– zbyt wysokiego formalizmu postepowań,

– uwarunkowań politycznych.

System społecznego monitoringu przyczynia się do wzrostu transparentności procedur. Wpływa to na wzrost konkurencyjności – wielu bułgarskich przedsiębiorców nie przystępowało do konkursu, nie wierząc w to, że mogą go wygrać. Udział czynnika społecznego w postępowaniu o udzielenie zamówienia przyczynia się do odczarowania upolitycznionych przetargów.

Panel dyskusyjny zakończył się rundą pytań z sali, która pokazała, jak wiele emocji budzi zwalczanie korupcji w zamówieniach publicznych. Padały pytania o przyczyny braku skazania osób, którym udowodniono udział w zmowie przetargowej oraz ochronę urzędników, którzy walkę z ustawianymi przetargami w swoich urzędach przypłacili zdrowiem.

W ostatniej części seminarium odbyły się równoległe sesje warsztatowe poświęcone metodologii obywatelskiego monitoringu, mechanizmom europejskim oraz perspektywie polskich organów ścigania. O doświadczeniach z polskiego podwórka opowiemy w kolejnym wpisie.

Zapis video wydarzenia dostępny jest na stronie Fundacji Batorego.

Powiązane wpisy


Napisz komentarz

XHTML: Możesz użyć tagów: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>